養(yǎng)老保險(xiǎn)基金：促進(jìn)投資運(yùn)營(yíng)完善監(jiān)管體制

圖表內(nèi)容來(lái)源：中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)本版圖表漫畫趙乃育繪

加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資是提升制度可持續(xù)性的必然選擇

記者：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)有何重要意義？

胡曉義：2016年底，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余43965億元，企業(yè)年金基金結(jié)余11075億元，加上戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金合計(jì)規(guī)模達(dá)到了7.5萬(wàn)億元。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)對(duì)于緩解貶值風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)人口老齡化，提高退休人員生活水平，促進(jìn)資本市場(chǎng)良性發(fā)展等，具有重要意義。

具體說(shuō)來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)有利于應(yīng)對(duì)基金貶值風(fēng)險(xiǎn)，提高基金支撐能力。此前，由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余只能存銀行、買國(guó)債，2007年到2010年年均投資收益率低于3%，遠(yuǎn)低于同期全國(guó)社保基金年均投資收益率10.14%和企業(yè)年金基金年均投資收益率8.09%。3%投資收益率甚至未能跑贏同期通脹，處于隱性貶值的狀態(tài)。穩(wěn)妥審慎推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，對(duì)于扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際購(gòu)買力下降、全民福利損失的不利局面，至關(guān)重要。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)有利于應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。人口老齡化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須面對(duì)的重大挑戰(zhàn)之一。推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，在合理控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模性、長(zhǎng)期性優(yōu)勢(shì)，獲取長(zhǎng)期穩(wěn)健的投資收益，有利于增加基金積累，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)自我平衡能力，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)有利于提高退休人員的生活水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)，加之養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制有待完善，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率呈下降趨勢(shì)。推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，充分啟動(dòng)基金的自我增值機(jī)制，有利于提高替代率水平，保障退休人員的生活質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)良性互動(dòng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有長(zhǎng)期積累、相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn)，是資本市場(chǎng)上最大的代際理性投資者，既可以通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)投資，直接服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)；也可以通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)買入持有，成為市場(chǎng)的“壓艙石”；此外，還可以有效參與公司治理，改善國(guó)企治理結(jié)構(gòu)。

新形勢(shì)下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

記者：當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)有哪些？

胡曉義：隨著多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的快速發(fā)展，專營(yíng)機(jī)構(gòu)的逐步興起，以及金融市場(chǎng)和養(yǎng)老金投資產(chǎn)品領(lǐng)域日益向縱深拓展，養(yǎng)老保險(xiǎn)投資監(jiān)管面臨諸多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

首先，投資參與主體多元化，監(jiān)管難度加大。我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本建立，未來(lái)還會(huì)出臺(tái)個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的配套法規(guī)。不同性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)作模式不一，參與主體增多，監(jiān)管難度加大。在各層次養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作主體上，既有委托人、受托人、托管人、賬戶管理人、投資管理人等，又有代理人和基金管理人。管理主體既有政府部門，又有保險(xiǎn)、信托、銀行、基金、證券和資產(chǎn)管理等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，增加了監(jiān)管難度。

其次，專營(yíng)機(jī)構(gòu)逐漸興起，監(jiān)管挑戰(zhàn)增多。國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)建信養(yǎng)老金管理有限責(zé)任公司從事養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理業(yè)務(wù)。在目前的監(jiān)管框架下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專營(yíng)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上除受人社部監(jiān)管外，同時(shí)接受銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。監(jiān)管程序復(fù)雜，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品理念各有不同，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管成本，不利于專營(yíng)機(jī)構(gòu)為最終受益人創(chuàng)造最大價(jià)值。

再次，市場(chǎng)加快創(chuàng)新發(fā)展讓監(jiān)管壓力增加。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新和規(guī)模增長(zhǎng)越來(lái)越快，現(xiàn)有監(jiān)管力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于資產(chǎn)擴(kuò)張與市場(chǎng)發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資領(lǐng)域發(fā)展日新月異，持續(xù)對(duì)監(jiān)管提出新的要求。若不及時(shí)調(diào)整完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管體制，監(jiān)管資源配置和能力建設(shè)不到位，則極有可能導(dǎo)致監(jiān)管不足甚至監(jiān)管缺位，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

最后，投資跨領(lǐng)域、跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)，監(jiān)管穿透難度大。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資屬于資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)范疇，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。其中一個(gè)重要原因是，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資尚未建立規(guī)范監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，各部門之間的監(jiān)管規(guī)則和政策標(biāo)準(zhǔn)不一致，行為規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是老年人保障基本生活需求的“保命錢”，投資要求不同一般的銀行貸款、證券投資、資產(chǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)容忍度相對(duì)較低，且養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資主體來(lái)自各行各業(yè)，投資范圍橫跨銀行、保險(xiǎn)、基金、證券、信托等多個(gè)領(lǐng)域，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資實(shí)施穿透式和全流程監(jiān)管更有必要，更加緊迫。

監(jiān)管必須跟上基金投資運(yùn)營(yíng)步伐，提高監(jiān)管質(zhì)效

記者：您對(duì)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管體制有何建議？

胡曉義：習(xí)近平同志在全國(guó)金融工作會(huì)議上要求，做好金融工作要強(qiáng)化監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力。要以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，完善金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。

綜合考慮我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資發(fā)展的形勢(shì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管面臨的問(wèn)題以及世界主要國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，可得出三個(gè)趨勢(shì)性判斷：第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及億萬(wàn)群眾切身利益，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定影響深刻且長(zhǎng)遠(yuǎn)，必將受到社會(huì)各界越來(lái)越密切的關(guān)注；第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資以其長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、敏感性，將與其他投資相分離，逐步成為獨(dú)立的投資種類；第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管必須跟上基金投資運(yùn)營(yíng)和社會(huì)發(fā)展的步伐，在一般金融監(jiān)管基礎(chǔ)上增加一道專門監(jiān)管，實(shí)施主導(dǎo)性、專業(yè)化、全方位、綜合性監(jiān)管，進(jìn)一步加密養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全網(wǎng)，嚴(yán)控基金風(fēng)險(xiǎn)。

綜合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況，當(dāng)前我國(guó)亟須從完善監(jiān)管法規(guī)、建立主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)、提高行業(yè)自律等方面，進(jìn)一步改革完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管體系，提高監(jiān)管質(zhì)效。

首先，要完善監(jiān)管法律法規(guī)體系，加強(qiáng)依法監(jiān)管。完善法律法規(guī)體系是依法治國(guó)在監(jiān)管領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是依法監(jiān)管的基本要求，也是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管效力的重要保障。具體來(lái)說(shuō)，要按照循序漸進(jìn)原則，先制定監(jiān)管條例，再形成監(jiān)管法律；按照責(zé)權(quán)對(duì)等原則，明確監(jiān)管目標(biāo)，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制；按照資源匹配原則，明確監(jiān)管職責(zé)，確保監(jiān)管能力。

其次，建立專業(yè)主導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前，金融監(jiān)管體制改革方案正在研究制定，無(wú)論哪種方案，都未將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管納入考慮范圍。鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的養(yǎng)命錢屬性，其監(jiān)管重要性遠(yuǎn)高于一般金融投資，應(yīng)利用此次金融監(jiān)管體制改革的良機(jī)，設(shè)立一個(gè)主導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，同時(shí)規(guī)范完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

最后，還可以成立行業(yè)組織，強(qiáng)化自律管理。比如，成立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資業(yè)協(xié)會(huì)，成員包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員和專家學(xué)者等。協(xié)會(huì)主要履行自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能。具體而言，依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資相關(guān)政策和監(jiān)管法規(guī)，制定行業(yè)規(guī)章，規(guī)范投資行為，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；建立行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資市場(chǎng)提供信息服務(wù)；發(fā)揮監(jiān)管補(bǔ)充作用，督促養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員貫徹執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及其投資監(jiān)管法規(guī)；提供行業(yè)服務(wù)，抵制侵害養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理機(jī)構(gòu)權(quán)益的行為，開展行業(yè)信息交流和咨詢服務(wù)，調(diào)解業(yè)務(wù)糾紛，組織員工培訓(xùn)等。（胡克凡）